在今年全國兩會上，碳排放數(shù)據(jù)管理以及碳市場擴(kuò)容是代表委員熱議的話題之一。5月1日，《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》（以下簡稱“《條例》”）將正式實(shí)施?！稐l例》首次以行政法規(guī)的形式明確了全國碳排放權(quán)交易市場的交易和監(jiān)管制度，是指導(dǎo)中國碳市場運(yùn)行管理的法律依據(jù)，為支持我國碳市場長遠(yuǎn)發(fā)展、助力穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)提供了制度保障。
與《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（以下簡稱“《管理辦法》”）和《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（草案修改稿）》（以下簡稱“《草案修改稿》”）相比，《條例》更側(cè)重樹立全國碳排放權(quán)交易市場的規(guī)范，對市場監(jiān)管部門和參與主體的職責(zé)分工、數(shù)據(jù)管理制度、交易制度等方面的要求更加明確，對違法行為的懲罰措施更加嚴(yán)格，同時(shí)在制度設(shè)計(jì)上保持彈性，為未來全國碳市場擴(kuò)容、與國家核證自愿減排（CCER）市場協(xié)同發(fā)展、與綠電等機(jī)制銜接以及國際交流等留出空間。
明確各相關(guān)主體權(quán)責(zé)
《條例》對參與全國碳市場交易及相關(guān)活動的各類型主體的權(quán)責(zé)進(jìn)行了細(xì)化和完善。對比2021年公布的《草案修改稿》，《條例》第十一條對重點(diǎn)排放單位排放數(shù)據(jù)收集、核算、報(bào)告、披露的流程作出了更清晰和細(xì)化的規(guī)定；第十三條也對提供檢驗(yàn)檢測和技術(shù)審核的技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)作出區(qū)別化的規(guī)定。強(qiáng)化、明確和細(xì)化各相關(guān)主體責(zé)任，一是有助于促進(jìn)全國碳排放權(quán)交易更加規(guī)范有序進(jìn)行；二是有助于推動重點(diǎn)排放企業(yè)建立碳排放管理體系，促進(jìn)低碳轉(zhuǎn)型平穩(wěn)進(jìn)行；三是對違法行為判定標(biāo)準(zhǔn)更明晰，保證《條例》執(zhí)行的公平公正性。
同時(shí)，《條例》明確了監(jiān)管部門職責(zé)分工、強(qiáng)化了跨部門間信息共享和溝通協(xié)調(diào)。其一，《條例》明確了以生態(tài)環(huán)境主管部門為主體，其他有關(guān)監(jiān)管部門按照自身職責(zé)進(jìn)行有關(guān)監(jiān)管的監(jiān)管機(jī)制，各部門間職責(zé)分工更加清晰。其二，《條例》對“橫向”跨部門間聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制和“縱向”國家和省級政府間分級監(jiān)管機(jī)制的建設(shè)作出了明確細(xì)化的要求?！稐l例》第八條和第九條對國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門對重點(diǎn)單位確定條件、碳配額總量和分配方案的制定提出了要求。其三，《條例》第五條和第十六條對國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門和其他有關(guān)部門間監(jiān)管的信息共享和執(zhí)法協(xié)作配合作出了明確要求，強(qiáng)化了跨監(jiān)管部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制。
完善數(shù)據(jù)質(zhì)量管理體系
碳排放權(quán)數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性是保障碳市場健康發(fā)展的基礎(chǔ)?！稐l例》對碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量管理進(jìn)行了從細(xì)從嚴(yán)的要求。
一方面，《條例》明確了各相關(guān)方的排放數(shù)據(jù)質(zhì)量管理職責(zé)。
針對監(jiān)管部門，《條例》第十二條和第十七條對生態(tài)環(huán)境主管部門及其他相關(guān)部門對年度排放報(bào)告的核查、反饋、公示以及現(xiàn)場檢查等職責(zé)進(jìn)行了明確劃分并作出具體規(guī)定。針對重點(diǎn)排放單位，《條例》第十一條對相關(guān)單位數(shù)據(jù)質(zhì)量控制方案制定、溫室氣體排放檢驗(yàn)檢測、年度排放報(bào)告編制、信息披露、委托技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)等方面作出了更細(xì)化的規(guī)定，并明確重點(diǎn)排放單位應(yīng)對其排放數(shù)據(jù)和報(bào)告的真實(shí)性、完整性、準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)，從排放源頭強(qiáng)化數(shù)據(jù)質(zhì)量管理。針對技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，《條例》第十三條根據(jù)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)類型和特征，對溫室氣體排放檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)和排放報(bào)告技術(shù)審核機(jī)構(gòu)的責(zé)任作出了差異化和細(xì)化的規(guī)定，并對技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)在同一行政區(qū)域開展檢驗(yàn)檢測和報(bào)告審核業(yè)務(wù)的潛在利益沖突進(jìn)行了預(yù)防。此外，與《管理辦法》中要求技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)“對提交的核查結(jié)果的真實(shí)性、完整性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)”相比，《條例》進(jìn)一步明確重點(diǎn)排放單位應(yīng)對排放報(bào)告的真實(shí)性、完整性、準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)，技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)則需對其出具的檢驗(yàn)監(jiān)測和排放報(bào)告以及技術(shù)審核意見負(fù)責(zé)，兩類型主體間責(zé)任劃分更加清晰。
另一方面，相比《管理辦法》和《草案修改稿》，《條例》顯著增強(qiáng)了對排放數(shù)據(jù)造假及其他涉及數(shù)據(jù)的違法行為的處罰力度，旨在通過強(qiáng)懲措施提升排放數(shù)據(jù)質(zhì)量。
針對重點(diǎn)排放單位，《條例》第二十一條和第二十二條羅列了排放數(shù)據(jù)違法行為性質(zhì)并制定了差異化的、罰款與其他措施相結(jié)合的懲罰措施，這兩條對重點(diǎn)單位違法行為50萬元和200萬元的罰款上限大幅超過了《管理辦法》和《草案修改稿》上限，并增加了責(zé)令停產(chǎn)整治、核減下年度碳排放配額等處罰措施，對其排放數(shù)據(jù)管理的約束力顯著增強(qiáng)。針對技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，《條例》第二十三條對數(shù)據(jù)相關(guān)違法行為進(jìn)行了更清晰的描述和界定，針對不同類型違法行為制定了差異化的處罰措施。對比《管理辦法》和《草案修改稿》，《條例》也顯著加大了對其他違法行為的處罰力度，有助于進(jìn)一步規(guī)范服務(wù)機(jī)構(gòu)的行為、提高排放數(shù)據(jù)和整個(gè)市場的可信度。
明確全國碳市場的交易要素和規(guī)則
《條例》對全國碳市場的交易產(chǎn)品、交易主體、交易方式、配額分配方式、市場調(diào)節(jié)機(jī)制、交易規(guī)則和違規(guī)處罰等作出了明確的描述和規(guī)定，為保障市場透明交易和穩(wěn)定運(yùn)行打下了制度基礎(chǔ)。
一是明確了全國碳市場交易產(chǎn)品的現(xiàn)貨屬性以及碳排放權(quán)交易的公共資源交易屬性。《條例》第五條提出“碳排放權(quán)交易應(yīng)當(dāng)逐步納入統(tǒng)一的公共資源交易平臺體系”，明確了碳排放權(quán)的公共資源屬性；第六條則對全國碳市場交易產(chǎn)品作出了“現(xiàn)貨交易產(chǎn)品”的界定。這確定了全國碳市場當(dāng)下的定位，反映出我國積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳市場的整體思路，避免市場在發(fā)展初期過度“金融化”。
二是豐富了碳排放配額總量制定和分配的方案和機(jī)制，促進(jìn)碳市場穩(wěn)定運(yùn)行、增強(qiáng)碳價(jià)發(fā)現(xiàn)功能。《條例》第九條提出“市場調(diào)節(jié)需要”是制定年度碳排放配額總量和分配方案的參考因素之一，也提出將“逐步推行免費(fèi)和有償相結(jié)合的分配方式”。這種配額制定和分配方式可調(diào)節(jié)市場流動性，對市場現(xiàn)存的賣方惜售、買方集中被動履約等行為予以糾正。同時(shí)，配額有償拍賣有助于完善二級市場碳價(jià)發(fā)現(xiàn)機(jī)制，并通過增加排放成本促進(jìn)企業(yè)低碳發(fā)展。
三是明確了違法交易行為及其處罰措施，助力市場長遠(yuǎn)發(fā)展?！稐l例》第二十條、第二十五條和第二十七條界定了禁業(yè)限制人員參與交易、操縱和擾亂市場秩序等違法行為，并根據(jù)違法行為性質(zhì)制定了處罰措施，增強(qiáng)了全國碳市場的規(guī)范性和嚴(yán)肅性，有助于市場長遠(yuǎn)發(fā)展。
為碳市場的擴(kuò)容和協(xié)同發(fā)展留出空間
《條例》第六條明確碳排放權(quán)交易覆蓋的溫室氣體種類和行業(yè)范圍由主管部門和有關(guān)部門研究提出，國務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施，為全國碳市場納入更多行業(yè)和交易品種打下制度基礎(chǔ)。《條例》第三十二條明確有關(guān)主管部門可根據(jù)實(shí)際需要單獨(dú)制定民航業(yè)碳排放配額發(fā)放與清繳等涉及碳排放權(quán)交易的管理辦法，為我國民航業(yè)碳排放權(quán)交易制度與國際制度銜接留出余地。
《條例》第十四條明確重點(diǎn)排放單位可按有關(guān)規(guī)定購買“經(jīng)核證的溫室氣體減排量”用于配額清繳，為我國碳排放權(quán)與CCER“雙輪驅(qū)動”的碳交易體系建設(shè)提供了制度保障。同時(shí)，《條例》未限定CCER可抵消清繳配額的比例上限，也為我國根據(jù)CCER市場發(fā)展情況和需要制定或調(diào)整抵消比例留出空間。
此外，《條例》第三十一條規(guī)定重點(diǎn)排放單位消費(fèi)非化石能源電力可按有關(guān)規(guī)定對其碳排放配額和排放量進(jìn)行調(diào)整，也為全國碳市場與可再生能源綠電等機(jī)制的銜接留出空間?！稐l例》第三條明確提出“國家加強(qiáng)碳排放權(quán)交易領(lǐng)域的國際合作與交流”，在法律層面為我國參與諸如國際碳交易與碳核算規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)制定等相關(guān)交流提供了支持。
對重點(diǎn)排放企業(yè)的影響
《條例》明確提出將根據(jù)國家有關(guān)要求逐步推行免費(fèi)和有償相結(jié)合的碳配額分配方式，配額分配的有償化將增加控排企業(yè)的履約成本。
中電聯(lián)2022年11月發(fā)布的《發(fā)電企業(yè)在全國碳市場運(yùn)行情況調(diào)研報(bào)告》顯示，在已納入全國碳市場的發(fā)電企業(yè)中，火電企業(yè)目前面臨煤電利用小時(shí)數(shù)下降、進(jìn)一步減碳空間有限、配額成本在電價(jià)中未疏導(dǎo)至用戶等挑戰(zhàn)，經(jīng)營壓力增大。免費(fèi)配額總量下降、有償配額總量上升分配趨勢，可能推動碳價(jià)在目前基礎(chǔ)上進(jìn)一步上升，增加火電控排企業(yè)履約成本并加重其經(jīng)營壓力，或?qū)?dǎo)致部分企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營陷入困境。
《條例》明確了重點(diǎn)排放單位非化石能源電力消費(fèi)的碳排放額和排放量可相應(yīng)調(diào)整，對市場中可再生能源電力的需求有促進(jìn)作用，同時(shí)對經(jīng)核證的溫室氣體減排量用于配額履約清繳的支持也將提升市場對CCER的需求。生態(tài)環(huán)境部已發(fā)布并網(wǎng)海上風(fēng)電和并網(wǎng)光熱發(fā)電的CCER方法學(xué)，《條例》的出臺對這兩個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展也有促進(jìn)作用。
此外，生態(tài)環(huán)境部已開始為石化、化工、建材、有色、鋼鐵、造紙和民航等行業(yè)納入全國碳市場做準(zhǔn)備，并將根據(jù)“成熟一個(gè)、納入一個(gè)”的原則推動全國碳市場擴(kuò)容。2023年10月生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于做好2023—2025年部分重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)溫室氣體排放報(bào)告與核查工作通知》，要求鋼鐵、水泥、電解鋁三個(gè)行業(yè)的企業(yè)年度碳排放報(bào)告核查工作的完成期早于其他行業(yè)。有市場人士預(yù)計(jì)，2024年水泥和電解鋁兩個(gè)行業(yè)有望率先被納入全國碳市場，但最終具體的擴(kuò)容行業(yè)名單、政策和時(shí)間表仍未確定。
《條例》在碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量管理上對重點(diǎn)排放單位從嚴(yán)從細(xì)的要求，以及對數(shù)據(jù)造假和其他數(shù)據(jù)相關(guān)違法行為處罰力度的大幅提升，可能在短期內(nèi)對重點(diǎn)排放企業(yè)的運(yùn)營和管理造成一定影響，增加其對規(guī)則的“適應(yīng)成本”。目前我國碳排放領(lǐng)域?qū)I(yè)性技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)和人才供應(yīng)還不足，而《條例》對重點(diǎn)排放單位在數(shù)據(jù)質(zhì)量管理上的責(zé)任要求顯著提高，這可能進(jìn)一步增加企業(yè)數(shù)據(jù)管理成本和人才培養(yǎng)投入。
展望未來，隨著《條例》實(shí)施，預(yù)計(jì)全國碳市場擴(kuò)容步伐加快，全國碳市場與地方試點(diǎn)碳市場、CCER間的融合程度可能加深，市場化機(jī)制在“雙碳”進(jìn)程中的作用將進(jìn)一步提升。重點(diǎn)碳排放行業(yè)企業(yè)可持續(xù)關(guān)注《條例》的實(shí)施情況以及相關(guān)配套政策措施的建立與調(diào)整，建立內(nèi)部管理和響應(yīng)制度，積極構(gòu)建自身碳排放數(shù)據(jù)和碳資產(chǎn)管理體系。
（王旬系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院研究員，崔瑩系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院副院長、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)—北京銀行雙碳與金融研究中心高級研究員。）
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